前言

    2019年12月31日，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（自然資規(guī)﹝2019﹞7號(hào)），規(guī)定自2020年5月1日起正式實(shí)施。作為我國(guó)礦產(chǎn)資源管理改革的重磅文件，其中涉及礦業(yè)權(quán)出讓方式、管理權(quán)限、凈礦出讓、放開(kāi)油氣市場(chǎng)、儲(chǔ)量管理等礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域諸多重要內(nèi)容，無(wú)論是對(duì)自然資源管理部門(mén)還是對(duì)礦業(yè)權(quán)人都將產(chǎn)生重要影響。北京金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所吳永高律師團(tuán)隊(duì)，針對(duì)本次改革的出讓權(quán)限、出讓方式、凈礦出讓、油氣市場(chǎng)放開(kāi)等內(nèi)容，結(jié)合我國(guó)礦產(chǎn)資源管理政策的歷史沿革，從改革背景、主要內(nèi)容和重要影響等方面，撰寫(xiě)了系列解讀文章，供讀者參考。

《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理，雖然只有一段簡(jiǎn)短的表述，但其改革的制度背景和具體內(nèi)容卻十分豐富。如何劃分不同層級(jí)政府在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的管理事權(quán)，始終是礦產(chǎn)資源管理制度改革探索的重要內(nèi)容。本次《意見(jiàn)》確定的礦業(yè)權(quán)分級(jí)出讓的事權(quán)劃分，是我國(guó)礦政管理改革探索的重要階段性成果。為幫助讀者準(zhǔn)確理解礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理改革的歷史背景，掌握本次分級(jí)出讓改革的主要內(nèi)容，我們?cè)谙到y(tǒng)梳理礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理制度歷史變革的同時(shí)，重點(diǎn)解讀本次改革的內(nèi)容及其影響。

一、我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理制度的建立

我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理可分為出讓管理和轉(zhuǎn)讓管理，即人們常說(shuō)的礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)管理和二級(jí)市場(chǎng)管理。礦業(yè)權(quán)出讓的分級(jí)管理是礦業(yè)權(quán)出讓管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，與礦業(yè)權(quán)出讓方式、出讓程序、出讓收益等共同構(gòu)成了礦業(yè)權(quán)出讓管理制度體系。

新中國(guó)成立以來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)礦產(chǎn)資源管理在礦業(yè)權(quán)方面幾乎處于空白狀態(tài)，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的管理主要依靠計(jì)劃手段和行政管制。1986年3月19日，《礦產(chǎn)資源法》正式頒布，明確了探礦權(quán)和采礦權(quán)的概念，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)礦產(chǎn)資源管理的有法可依。針對(duì)1986年《礦產(chǎn)資源法》實(shí)施中存在的問(wèn)題，1996年全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了局部修改。1998年2月12日，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第240號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)240號(hào)令）、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第241號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)241號(hào)令）同時(shí)頒布實(shí)施。上述規(guī)定明確了我國(guó)探礦權(quán)實(shí)行中央和省級(jí)政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)兩級(jí)出讓?zhuān)�采礦權(quán)實(shí)行中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)四級(jí)出讓的基本出讓制度，確立了我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理的基本制度。

（一）關(guān)于探礦權(quán)的出讓審批權(quán)限

由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批登記，頒發(fā)勘查許可證的礦產(chǎn)資源包括：（一）跨省、自治區(qū)、直轄市的礦產(chǎn)資源；（二）領(lǐng)海及中國(guó)管轄的其他海域的礦產(chǎn)資源；（三）外商投資勘查的礦產(chǎn)資源；（四）240號(hào)令附錄所列的礦產(chǎn)資源（即34個(gè)重要礦種）；（五）石油、天然氣礦產(chǎn)的勘查。

由省地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批登記，頒發(fā)勘查許可證的礦產(chǎn)資源包括：（一）國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)發(fā)證權(quán)限以外的礦產(chǎn)資源；（二）國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批登記的礦產(chǎn)資源。

（二）關(guān)于采礦權(quán)的出讓審批權(quán)限

由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批登記，頒發(fā)采礦許可證的礦產(chǎn)資源包括：（一）國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源；（二）領(lǐng)海及中國(guó)管轄的其他海域的礦產(chǎn)資源；（三）外商投資開(kāi)采的礦產(chǎn)資源；（四）241號(hào)令附錄所列的礦產(chǎn)資源（即34個(gè)重要礦種）；（五）石油、天然氣礦產(chǎn)。

由省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批登記，頒發(fā)采礦許可證的礦產(chǎn)資源包括：（一）國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)發(fā)證以外的礦產(chǎn)儲(chǔ)量規(guī)模中型以上的礦產(chǎn)資源；（二）國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批登記的礦產(chǎn)資源。

市、縣兩級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)，按照省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的管理辦法審批登記，頒發(fā)采礦許可證。

以《礦產(chǎn)資源法》和配套行政法規(guī)的頒布為標(biāo)志，我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理制度正式建立。這一制度的建立和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源所有權(quán)與使用權(quán)的分離，有利于保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，成為國(guó)家維護(hù)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)秩序、進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)管理的重要抓手。

二、中央和省級(jí)礦業(yè)權(quán)出讓審批權(quán)限的調(diào)整與變化

針對(duì)如何科學(xué)、合理劃分不同層級(jí)政府之間礦業(yè)權(quán)出讓審批的管理事權(quán)，國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)一直在進(jìn)行探索。1998年以來(lái)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和礦產(chǎn)資源管理形勢(shì)變化，礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限不斷調(diào)整，大體上可分為三個(gè)階段：

（一）1998年至2004礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限逐步下放

1998年，原地質(zhì)礦產(chǎn)部下發(fā)了《關(guān)于授權(quán)頒發(fā)勘查許可證采礦許可證的規(guī)定》(地發(fā)﹝1999﹞48號(hào))。探礦權(quán)審批方面，將 34 個(gè)重要礦產(chǎn)勘查投資小于 500 萬(wàn)元的勘查項(xiàng)目，授權(quán)省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批發(fā)證。采礦權(quán)審批方面，將 34 個(gè)重要礦產(chǎn)中的油頁(yè)巖、地?zé)�、錳、鉻、鈷、鐵、硫、石棉和礦泉水9種礦產(chǎn)開(kāi)采項(xiàng)目，授權(quán)省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批發(fā)證；對(duì)其余25個(gè)重要礦產(chǎn)開(kāi)采項(xiàng)目，礦山生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模為中型以下的，授權(quán)省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批發(fā)證。

2001年，國(guó)務(wù)院部署開(kāi)展礦產(chǎn)資源管理秩序治理整頓工作，原國(guó)土資源部對(duì)采礦權(quán)審批權(quán)限作了進(jìn)一步授權(quán)，對(duì)由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)審批發(fā)證的34個(gè)重要礦產(chǎn)開(kāi)采項(xiàng)目，除石油、天然氣、煤層氣和放射性礦產(chǎn)外，其余礦產(chǎn)開(kāi)采項(xiàng)目均授權(quán)省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)審批發(fā)證。

為進(jìn)一步擴(kuò)大礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放，2000年原國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于授權(quán)換發(fā)、頒發(fā)外商投資礦山企業(yè)采礦許可證的通知》(國(guó)土資發(fā)﹝2000﹞122號(hào))，對(duì)外商投資開(kāi)采的地?zé)�、礦泉水和34個(gè)重要礦種以外的礦產(chǎn)儲(chǔ)量規(guī)模中型(含)以下的礦產(chǎn)資源，授權(quán)省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)審批登記。此外，為落實(shí)國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，原國(guó)土資源部先后于1999年和2001年出臺(tái)文件，將云南、四川兩省作為改善外商礦業(yè)投資環(huán)境的試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)外商在其境內(nèi)投資的勘查開(kāi)采項(xiàng)目，除石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)外，其余礦產(chǎn)勘查開(kāi)采項(xiàng)目均授權(quán)兩省國(guó)土資源主管部門(mén)審批登記。

（二）2005年至2008年礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限逐步上收

在礦業(yè)權(quán)審批授權(quán)過(guò)程中，一些省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)未能把好關(guān)、用好權(quán)，造成了一些地區(qū)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)秩序較為混亂、礦山布局不合理、資源破壞浪費(fèi)較為嚴(yán)重等問(wèn)題。為此，國(guó)務(wù)院于2005年8月下發(fā)了《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》(國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào))，要求原國(guó)土資源部對(duì)以往的各種授權(quán)進(jìn)行清理并重新授權(quán)。

按照國(guó)務(wù)院部署，原國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2005〕200號(hào))，對(duì)權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)作了適當(dāng)調(diào)整，具體規(guī)定：

探礦權(quán)方面，上收了勘查面積大于30平方公里的煤炭勘查項(xiàng)目和勘查面積大于15平方公里的鎢、稀 土、錫、銻勘查項(xiàng)目審批權(quán)限;下放了二氧化碳?xì)�、地�(zé)�、硫、金剛石、石棉、礦泉水6個(gè)礦種探礦權(quán)審批權(quán)限。同時(shí)按各礦種審批權(quán)限，下放了部分外商投資、國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值礦區(qū)內(nèi)勘查項(xiàng)目審批權(quán)限。

采礦權(quán)方面，按照礦床或井田儲(chǔ)量規(guī)模劃分審批權(quán)限，不再按照礦山生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模劃分審批權(quán)限。煤(煤井田儲(chǔ)量1億噸(含)以上,其中焦煤井田儲(chǔ)量5000萬(wàn)噸(含)以上)、油頁(yè)巖礦床儲(chǔ)量規(guī)模為大型(含)以上的開(kāi)采項(xiàng)目，鎢、錫、銻、稀土礦床儲(chǔ)量規(guī)模為中型(含)以上的開(kāi)采項(xiàng)目，金、銀、鉑、錳、鉻、鈷、鐵、銅、鉛、鋅、鋁、鎳、鉬、磷、鉀、鍶、鈮、鉭礦床儲(chǔ)量規(guī)模為大型(含)以上的開(kāi)采項(xiàng)目，審批權(quán)限上收由國(guó)土資源部審批發(fā)證。同時(shí)按各礦種審批權(quán)限，下放了部分外商投資、國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值礦區(qū)內(nèi)開(kāi)采項(xiàng)目審批權(quán)限。

2007年，原國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整鎢和稀土礦勘查許可證采礦許可證登記權(quán)限有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2007〕92號(hào))，將新設(shè)和擴(kuò)大勘查開(kāi)采范圍的鎢、稀土探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)限上收由國(guó)土資源部審批發(fā)證。

（三）2009年至2016年礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限部分下放

為減輕具體審批事務(wù)工作壓力，加強(qiáng)制度建設(shè)和頂層設(shè)計(jì)，自2010年以來(lái)，原國(guó)土資源部開(kāi)始探索按照“部控省批”模式，開(kāi)展礦業(yè)權(quán)審批制度改革，下放審批權(quán)限，主要包括：

2010年，原國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點(diǎn)的通知》(國(guó)土資發(fā)﹝2010﹞143號(hào))，在黑龍江、貴州和陜西三省開(kāi)展煤炭礦業(yè)權(quán)審批改革試點(diǎn)，將三省境內(nèi)的煤炭勘查、開(kāi)采項(xiàng)目，全部授權(quán)省國(guó)土資源廳審批發(fā)證。

2010年，原國(guó)土資源部授權(quán)寧夏回族自治區(qū)國(guó)土資源廳，辦理已有探礦權(quán)、采礦權(quán)整合勘查面積大于30平方公里(含)勘查項(xiàng)目和資源儲(chǔ)量規(guī)模為1億噸(含)以上(焦煤資源儲(chǔ)量5000萬(wàn)噸(含)以上)開(kāi)采項(xiàng)目的審批登記。

2010年，原國(guó)土資源部為落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院加快青海等地藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，授權(quán)青海省國(guó)土資源廳審批登記柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的煤炭礦業(yè)權(quán)等。

2012年，原國(guó)土資源部對(duì)整裝勘查區(qū)內(nèi)探礦權(quán)審批權(quán)限進(jìn)行了授權(quán)，除煤、鎢、銻、稀土等國(guó)家調(diào)控礦種及放射性礦產(chǎn)外，其余由國(guó)土資源部審批的探礦權(quán)項(xiàng)目，全部授權(quán)省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)審批登記。

按照中央關(guān)于新疆工作的決策部署，2014年原國(guó)土資源部不再對(duì)新疆自治區(qū)境內(nèi)煤炭勘查、開(kāi)采項(xiàng)目進(jìn)行審批發(fā)證，全部授權(quán)新疆自治區(qū)國(guó)土資源廳審批發(fā)證。

截至2017年《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》出臺(tái)之前，原國(guó)土資源部負(fù)責(zé)審批油氣、放射性礦產(chǎn)等7種礦產(chǎn)的探礦權(quán)采礦權(quán)，22種礦產(chǎn)超過(guò)一定面積或勘查投入的探礦權(quán)，以及23種礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模大中型以上的采礦權(quán)。

三、2017年以來(lái)礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理制度改革探索

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理制度運(yùn)行過(guò)程中，部級(jí)審批權(quán)限過(guò)重、權(quán)限劃分法律依據(jù)不足、制度執(zhí)行剛性不夠等問(wèn)題日益凸顯。2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》），作為礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的指導(dǎo)性文件。

《改革方案》要求下放審批權(quán)限、強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)。對(duì)中央和省級(jí)兩級(jí)礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分做了調(diào)整，規(guī)定國(guó)土資源部負(fù)責(zé)石油、烴類(lèi)天然氣、頁(yè)巖氣、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土6種礦產(chǎn)的探礦權(quán)采礦權(quán)審批，負(fù)責(zé)資源儲(chǔ)量規(guī)模10億噸以上的煤以及資源儲(chǔ)量規(guī)模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀11種礦產(chǎn)的采礦權(quán)審批，其他原由國(guó)土資源部審批的下放省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)審批。

為了貫徹落實(shí)《改革方案》的內(nèi)容，原國(guó)土資源部（自然資源部）按照“放管服”和合理劃分中央、地方事權(quán)等原則，積極推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理制度改革，先后進(jìn)行了實(shí)踐探索。

一是開(kāi)展試點(diǎn)工作，探索礦業(yè)權(quán)分級(jí)出讓制度改革

經(jīng)中央同意，2017年6月原國(guó)土資源部公布實(shí)施了《關(guān)于委托山西省等6個(gè)省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)實(shí)施原由國(guó)土資源部實(shí)施的部分礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采審批登記的決定》（國(guó)土資源部令第75號(hào)）。根據(jù)該決定，國(guó)土資源部委托山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個(gè)省、自治區(qū)國(guó)土資源廳（以下簡(jiǎn)稱(chēng)6�。▍^(qū)）國(guó)土資源廳），在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施原由國(guó)土資源部實(shí)施的部分礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采審批登記。具體內(nèi)容包括，探礦權(quán)方面：“除石油、烴類(lèi)天然氣、頁(yè)巖氣、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土6種礦產(chǎn)資源外，其他原由國(guó)土資源部實(shí)施的礦產(chǎn)資源勘查審批登記委托6�。▍^(qū)）國(guó)土資源廳在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施。”采礦權(quán)方面：“除石油、烴類(lèi)天然氣、頁(yè)巖氣、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土、資源儲(chǔ)量規(guī)模10億噸以上的煤、資源儲(chǔ)量規(guī)模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀17種礦產(chǎn)資源外，其他原由國(guó)土資源部實(shí)施的礦產(chǎn)資源開(kāi)采審批登記委托6省（區(qū)）國(guó)土資源廳在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施�！� 按照《改革方案》的要求，試點(diǎn)內(nèi)容要在總結(jié)評(píng)估的基礎(chǔ)上，2019年在全國(guó)推廣實(shí)施。

二是起草公布《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，進(jìn)一步落實(shí)改革要求

2019年3月，在礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)工作開(kāi)展近兩年的背景下，自然資源部就其起草的《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

根據(jù)該規(guī)定，自然資源部負(fù)責(zé)以下情形的探礦權(quán)采礦權(quán)審批：（一）石油、烴類(lèi)天然氣、頁(yè)巖氣、天然氣水合物、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土7種礦產(chǎn)的探礦權(quán)審批；（二）石油、烴類(lèi)天然氣、頁(yè)巖氣、天然氣水合物、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土，資源儲(chǔ)量規(guī)模10億噸以上的煤以及資源儲(chǔ)量規(guī)模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀11種礦產(chǎn)的采礦權(quán)審批；（三）沿海各省、自治區(qū)、直轄市管轄海域之外的中華人民共和國(guó)管轄海域的探礦權(quán)采礦權(quán)審批。其他原由自然資源部負(fù)責(zé)的探礦權(quán)采礦權(quán)審批，由省級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)。

《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》雖然至今尚未正式印發(fā)，但從其內(nèi)容中可以看出，自然資源部進(jìn)一步落實(shí)《改革方案》要求，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理制度改革的思路。

三是《礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》已對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理內(nèi)容作出明確規(guī)定

根據(jù)礦產(chǎn)資源管理改革要求和實(shí)踐需要，按照十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，目前《礦產(chǎn)資源法》正在進(jìn)行全面修訂。2019年12月17日，自然資源部公布的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）第二十二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院確定的重要礦產(chǎn)資源、中華人民共和國(guó)管轄的領(lǐng)海以外的其他海域內(nèi)的礦產(chǎn)資源，由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)出讓礦業(yè)權(quán)。前款規(guī)定以外的礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”該條規(guī)定與《改革方案》規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行銜接，為我國(guó)礦產(chǎn)資源管理事權(quán)劃分預(yù)留了空間，有利于實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源管理權(quán)限劃分的法定化。

四、《意見(jiàn)》關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理的主要內(nèi)容及影響

本次出臺(tái)的《意見(jiàn)》，是自然資源部貫徹落實(shí)中央關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓制度改革決策部署、深化“放管服”改革的重要舉措，著眼于解決礦產(chǎn)資源管理中存在的突出問(wèn)題，將經(jīng)試點(diǎn)實(shí)踐驗(yàn)證可行的經(jīng)驗(yàn)上升到了制度層面，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，同時(shí)為修改礦產(chǎn)資源法再積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)�！兑庖�(jiàn)》明確劃分了部省兩級(jí)礦業(yè)權(quán)出讓管理權(quán)限。

（一）自然資源部主要負(fù)責(zé)特定礦種礦業(yè)權(quán)出讓管理

《意見(jiàn)》規(guī)定，自然資源部負(fù)責(zé)石油、烴類(lèi)天然氣、頁(yè)巖氣、天然氣水合物、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質(zhì)石墨14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓、登記。這樣規(guī)定的目的，主要考慮兩個(gè)方面，一是作為中央層面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策制定和宏觀管理，做好礦業(yè)權(quán)出讓的事前、事中和事后監(jiān)督，不能承擔(dān)太多的礦業(yè)權(quán)出讓具體事務(wù)，所以必須改變之前出讓管理范圍過(guò)大的問(wèn)題；二是從改革的謹(jǐn)慎性和礦種重要性角度，規(guī)定重要能源、保護(hù)性開(kāi)采特定礦種、新興工業(yè)原材料等重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)由中央一級(jí)負(fù)責(zé)較為合理。

可以預(yù)見(jiàn)，隨著礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理新政的施行，自然資源部將進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓登記管理的宏觀調(diào)控和監(jiān)管。

（二）省級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)其他戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓管理

為保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)防安全和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016-2020年）》將24種礦產(chǎn)列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，作為礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理的重點(diǎn)對(duì)象，具體包括石油、天然氣、頁(yè)巖氣、煤炭、煤層氣、鈾6種能源礦產(chǎn)（當(dāng)時(shí)尚未將天然氣水合物納入），鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鎢、錫、鉬、銻、鈷、鋰、稀土、鋯14種金屬礦產(chǎn)，以及磷、鉀鹽、晶質(zhì)石墨、螢石4種非金屬礦產(chǎn)。

《意見(jiàn)》規(guī)定，除自然資源部負(fù)責(zé)的石油等14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓、登記，對(duì)于其它11種礦產(chǎn)（煤炭、煤層氣、鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鋯、磷、螢石），通過(guò)礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控，由省級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)出讓、登記。

（三）其它礦種礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限由省級(jí)自然資源主管部門(mén)確定

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，采礦權(quán)出讓方面，中央和省級(jí)審批登記以外的采礦權(quán)出讓管理權(quán)限，由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依法制定。

《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）中，已將相關(guān)內(nèi)容改為“前款規(guī)定以外的礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，刪除了“由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依法制定”的提法。

除部省兩級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)出讓管理之外的礦種，《意見(jiàn)》規(guī)定“其它礦種由省級(jí)及以下自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)”。自然資源部法規(guī)司負(fù)責(zé)同志在對(duì)《意見(jiàn)》的解讀中闡明，《意見(jiàn)》明確了部省兩級(jí)出讓權(quán)限的劃分，把省及以下出讓權(quán)限的劃分交由省級(jí)自然資源主管部門(mén)確定。省級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)結(jié)合本省礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)實(shí)際和行政管理能力，盡快明確省級(jí)及以下自然資源主管部門(mén)的出讓登記權(quán)限。

未來(lái)，地方各級(jí)自然資源主管部門(mén)將承接更多的礦業(yè)權(quán)出讓管理權(quán)限，承擔(dān)更多的具體管理事務(wù)。地方各級(jí)自然資源主管部門(mén)對(duì)于重新劃分的出讓管理職權(quán)，如何能夠接得住、管得好，可能是未來(lái)一段時(shí)間礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理改革中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

（四）實(shí)行同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記同級(jí)管理

按照現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限劃分，探礦權(quán)實(shí)行部、省兩級(jí)出讓審批，采礦權(quán)實(shí)行部、省、市、縣四級(jí)出讓審批，具體要按照礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模及儲(chǔ)量變化、面積、礦種等多種標(biāo)準(zhǔn)劃分，導(dǎo)致同一礦種探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)限不一致。以至于在具體探礦權(quán)和采礦權(quán)管理中，因不同層級(jí)自然資源主管部門(mén)信息溝通不暢、權(quán)限劃分不清楚等原因引發(fā)互相扯皮、重復(fù)發(fā)證或者礦區(qū)重疊等問(wèn)題，這既容易導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)爭(zhēng)議，也不利于提高管理效率，降低了自然資源主管部門(mén)的公信力。

針對(duì)這一問(wèn)題，《意見(jiàn)》在調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓管理權(quán)限的同時(shí)，規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓實(shí)行同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記同級(jí)管理。對(duì)于自然資源部負(fù)責(zé)出讓的14種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和省級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)出讓的11種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，出讓探礦權(quán)后，無(wú)論儲(chǔ)量發(fā)生多大的變化，采礦權(quán)出讓依然由原登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不再根據(jù)儲(chǔ)量的變化調(diào)整部、省之間的出讓權(quán)限。

從《意見(jiàn)》的表述來(lái)看，我們認(rèn)為，在省級(jí)自然資源主管部門(mén)確定省內(nèi)不同層級(jí)自然資源主管部門(mén)礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限時(shí)，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記同級(jí)管理的原則。

礦業(yè)權(quán)出讓分級(jí)管理制度改革意義重大，不僅關(guān)系中央和地方礦政管理事權(quán)的劃分，更是對(duì)整個(gè)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和管理秩序的重構(gòu)。出讓權(quán)限的重新劃分，必然會(huì)導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)出讓主體和出讓程序的調(diào)整，事關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓流程的重新設(shè)計(jì)，直接影響廣大礦業(yè)權(quán)人及利害關(guān)系人的重大利益，我們建議地方自然資源主管部門(mén)和礦業(yè)權(quán)人都要關(guān)注礦業(yè)權(quán)出讓政策變化，積極做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。